Instituto de Cooperación Internacional y Desarrollo Municipal
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 Notas para una nueva Ley de Cooperación y el lugar de la Cooperación Descentralizada

 

  Photo by Shane Rounce on Unsplash

Por Enrique del Olmo - Secretario de INCIDEM

Con la creación de la subcomisión parlamentaria para una nueva Ley de Cooperación, se ha activado un debate imprescindible y una reforma pospuesta de forma continuada. La actual Ley de Cooperación tiene ya más de 21 años de existencia, una duración ya de por si larga, pero mucho más si tomamos en cuenta los grandes cambios que se han producido en el mundo de la ayuda al desarrollo. Como muestra basta un botón, cuando se aprueba la Ley en el 98 todavía no existían los Objetivos de Desarrollo del Milenio (septiembre del 2000) como paradigma de la cooperación al desarrollo, ni que decir tiene que el actual referente mundial que son los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) como forma global de gestión del desarrollo, que ya no de la cooperación, no son contemplados en la actual norma por razones obvias de inexistencia. Pues mas allá de que lógicamente los ODS deben ser la columna vertebral de una nueva Ley, es imprescindible que dicha nueva norma responda a los retos y cuellos de botella que a lo largo de dos décadas se han manifestado con toda su crudeza sin ser resueltos y aún mas, la misma ley ha permitido avances (2004/2011) y su retroceso (2012/2016), por lo que una nueva ley debe tener como objeto, no sólo el cambio de discurso sino la solución a los problemas estructurales que la cooperación al desarrollo, como política pública ha mostrado. Son muchos los ámbitos que siguen pendientes: dependencia institucional, preeminencia de la política de desarrollo frente a la comercial, orientación de la política financiera hacia el desarrollo, solución al problema endémico del personal de cooperación, autonomía y flexibilidad de los órganos gestores, desburocratización de la gestión, articulación de la cooperación como sistema, derechos sociales y profesionales de los cooperantes y un posible largo etcétera que no es el objeto de esta nota. Dentro de este reconocimiento a la realidad del nuevo periodo y del sistema español de cooperación, está el papel característico y de enorme importancia que tiene la cooperación denominada descentralizada (entes locales y CCAA) en la política global de cooperación y aún más en el marco de la Agenda 2030, la cual informa de la gestión tanto sobre su propio territorio como sobre la acción internacional y de cooperación de dichas administraciones (denominadas, para mí de forma inadecuada, subnacionales).

Vayan aquí unas pequeñas notas sobre el papel que tendrían que tener las Administraciones Locales, los Fondos y las CCAA en una nueva Ley de Cooperacion basada en la Agenda 2030. 1. Una de las características diferenciales del sistema español de cooperación es la existencia de una política de cooperación promovida por las Comunidades Autonómas y los municipios y entes locales. Más allá de la cuantía y la incidencia en la AOD global, lo más importante y significativo es que su acción es un elemento educativo en la sociedad en relación a la necesidad de impulso de una política de solidaridad y de cooperación. Miles de personas dejan su esfuerzo solidario a través de la cooperación descentralizada, cientos de municipios llevan décadas practicando la solidaridad junto a sus poblaciones. Los Ayuntamientos entendieron a la vez y muy pronto que era imprescindible aunar esfuerzos y recursos para ser eficaces (algo que luego ha pasado a ser patrimonio de toda la cooperación), así surgieron los Fondos de Cooperación (agrupamiento de municipios para dimensionar su solidaridad) y que posteriormente se agruparon en CONFOCOS (Confederación de Fondos de Solidaridad), no es casual que en los momentos en los que la cooperación al desarrollo del Estado se hundía hacia las mas bajas cotas de la historia, implantando la nefasta y equivocada política de “primero los de aquí”, fuesen los municipios, los fondos de solidaridad y algunas CCAA las que mantuviesen la bandera de la cooperación, buscando fórmulas innovadoras y eficaces. El primer elemento que hay que tener en cuenta en la relación entre una nueva Ley de Cooperación y la cooperación descentralizada es poner en valor relevante a esta última (que últimamente ha pasado a ser una coletilla, metida con calzador). 2. El segundo gran aspecto es la eliminación de las trabas o impedimentos al despliegue de la cooperación descentralizada. La Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de las administraciones locales y las otras leyes Montoro (techo de gasto y tasa de reposición de las administraciones) introdujeron enormes dificultades y dudas sobre la capacidad legal, especialmente de los municipios para la realización de cooperación. Fue la aparición de las denominadas competencias impropias, que aunque en su momento se mostro con claridad lo inadecuado de esta categoría, de forma especial en un Seminario y en varios documentos impulsados por la FEMP, Musol e Incidem, siguió siendo el agarre de interventores y responsables políticos poco proclives a la cooperación para cerrar la vía a la solidaridad. Todos los elementos directos o colaterales que afecten a la plena capacidad de obrar de los entes locales deberían ser removidos en el desarrollo de la Ley. 3. Es imprescindible el avanzar seriamente en el cambio de los modelos de gestión de la cooperación. Tanto en relación a la gestión directa de las ayudas realizadas por los entes locales y regionales, como en relación a las subvenciones a las ONGDs y otros organismos de la sociedad civil. Este lastre condiciona las políticas de cooperación, ya que obliga a “burocratizar” la actividad de cooperación, con mecanismos y procedimientos absolutamente ineficaces y donde las entidades que participan son prácticamente puesta su honestidad en duda a través de mecanismos de identificación, formulación, ejecución y rendición de cuentas que no pasan de ser trabas al trabajo de fondo y sobre el terreno que debería ser el objetivo fundamental. En el periodo 2004/2010 se intentó el agilizar los procesos, eliminar dificultades e incluso se logró desarrollar la Disposición Adicional 18 de la Ley de Subvenciones, mediante el RD 794/2010, facilitando enormemente la gestión, pero ni las administraciones ni las ONGDs impusieron su utilización. 4. Las CCAA han desarrollado, de forma desigual, pero no menos importante una política de cooperación, en la mayor parte de ellas se han mantenido convocatorias de subvenciones (aunque en algunas pasasen a cifras muy bajas), bastantes de ellas han desarrollado propias Leyes de cooperación y en líneas generales han desarrollado estructuras administrativas especificas para la cooperación, sin embargo un camino iniciado en el 2007 de coordinación entre ellas con el objeto de armonizar, coordinar e incluso abordar propuestas comunes, quedo cortado después del V Encuentro en Portugalete, pero dejó un legado que marca un interesante guía de acción si se retoma la empatía y el encuentro que se desarrollaron en aquellos años. 5. En este escenario, INCIDEM rescata su Programa de “Alianza entre Ciudades”, cuyo objetivo es propiciar intervenciones articuladas mediante la conformación de redes a favor de un territorio. El modelo se asienta en la concepción de Red de Ciudades, entendiéndola como una relación horizontal de alianza e intercambio entre ellas, donde se involucra tanto a los gobiernos locales como a su ciudadanía a través del tejido social organizado. La apuesta por este modelo pasa por identificar las potencialidades del trabajo coordinado o en consorcio entre las Entidades Locales, que tengan afinidad por el modelo de cooperación que desarrollarán, incorporando como un valor muy transcendente a su propia ciudadanía y las capacidades instaladas en sus territorios (centros de estudios e investigación, desarrollo empresarial, protección medioambiental, centros de empleo, iniciativas cívicas,…). 6. En la estructura orgánica de gobernanza de la cooperación la Ley deberá abordar una reflexión sobre los organismos eficaces y necesarios y aquellos que son un apéndice formal dentro de las estructuras. La comisión interterritorial ya se había mostrado como un órgano con escaso peso y sin embargo ha sobrevivido acompasando el languidecimiento de los órganos de consulta y coordinación de la cooperación. Se creó en su momento una Comisión Sectorial de Cooperación al Desarrollo, que en su momento tuvo corto recorrido, por el giro político dado en la cooperación y que significo su práctica liquidación en octubre de 2013 y sin embargo apareció como un órgano de cogobernanza de importante alcance. Dicha Conferencia Sectorial debería incrementar sustancialmente la presencia de los entes locales e incorporar a la Confederación de Fondos para convertir la Conferencia en un órgano de peso y articulación de la cooperación española. Dos orientaciones estratégicas deben marcar la acción de entes locales y autonomías en el impulso de una política de desarrollo y solidaridad. · Apostemos ahora más que nunca por la localización de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la interdependencia geográfica y entre los diversos ámbitos del desarrollo: salud, economía, protección social, medio ambiente, etc. La visión comprehensiva de la Agenda 2030 nos ofrece una oportunidad para afrontar una crisis como la actual: abordar los desafíos existentes desde una perspectiva local-global, coordinada y complementaria. La Agenda 2030 es una oportunidad desde un enfoque de derechos humanos, tanto en nuestro territorio como en el plano internacional · Profundicemos en la apuesta por las dinámicas y las iniciativas locales. La crisis también ha demostrado la importancia de la localización. Los agentes y dinámicas de solidaridad locales han sido fundamentales en la respuesta a la pandemia en cada territorio. El sentido de comunidad y confianza mutua es más fácil en el espacio local. Desde la cooperación descentralizada seguimos apostando por lo local en todos los sentidos: desde el fortalecimiento técnico e institucional de las instituciones locales y regionales, la adaptación a los saberes y formas de hacer propias, el desarrollo de entornos productivos sostenibles, seguros y resilientes o el apoyo a propuestas ciudadanas locales.

La alcaldesa de Santa Coloma de Gramenet y presidenta de CONFOCOS, Núria Parlon, responde a una serie de preguntas relacionadas con la gestión de la pandemia y las perspectivas a futuro de la cooperación descentralizada

Estamos ya cerrando un verano marcado por las rarezas y la sensación de inestabilidad, pareciera que lo peor de la pandemia ha pasado, aunque los rebrotes siguen siendo una amenaza que no nos deja del todo tranquilos. Sin embargo las obligaciones cotidianas y la necesidad de una reconstrucción son fuertes, es momento de tomar decisiones acerca de cómo queremos que se construya la reconstrucción. Parece el momento adecuado para reflexionar antes de actual, intentar sacar conclusiones y aprendizajes sobre estos duros meses de 2020 e intentar así diseñar el futuro. En esta línea desde INCIDEM hemos iniciado una ronda de entrevistas con alcaldes y alcaldesas de municipios españoles, con el objetivo de conocer de primera mano los retos que han enfrentado en la gestión de la crisis, las lecciones aprendidas y las buenas prácticas que podrían compartirse con otros gobiernos locales, las perspectivas que ven de cara al futuro y las necesidades que ven necesario afrontar de manera más inmediata.

Hemos tenido la oportunidad de conversar con Núria Parlon, alcaldesa de Santa Coloma de Gramenet desde 2009, y reelegida por mayoría absoluta en 2019, quien es además desde febrero de este año presidenta del CONFOCOS (Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad). La alcaldesa ha accedido amablemente a responder algunas de nuestras preguntas en relación con la gestión de la crisis y, desde su doble rol, también de las perspectivas y la importancia de la cooperación descentralizada. Sin dudas la primera pregunta fue en relación al impacto de la crisis en el municipio de Santa Coloma de Gramenet, la alcaldesa nos confirma que además del impacto sanitario, lo que más se hizo sentir fue el impacto en la economía, sobre todo acrecentando la situación de vulnerabilidad de cientos de familias que perdieron de un momento a otro su fuente de ingresos y que se vieron ante una situación desesperada. Ante esto nos cuenta que la respuesta del Ayuntamiento comenzó con la puesta en marcha de un Comité de emergencia centrado en dar respuesta a las diferentes realidades que se enfrentaba la ciudadanía. Entre las medidas aprobadas se dobló el fondo dirigido a prestaciones sociales, se estableció un ‘Pacto Local’ con un paquete de medidas económicas y de apoyo al comercio local, e incluso se pagaron los ERTEs que iban con retraso para asegurar que las familias no dejaran de percibir ingresos y que cuando los cobrasen se los reintegraran al Ayuntamiento. 

La alcaldesa Núria Parlon durante la entrevista

Además, una vez se pasaron los meses mas duros de la crisis, se comenzó a trabajar en un pacto para la reconstrucción local. Dicho pacto se definió en torno a tres ejes, el refuerzo de operativos relacionados con la seguridad ciudadana, el apoyo a las familias que perdieron su fuente de ingresos y mejorar e impulsar nuevas prestaciones sociales para combatir la vulnerabilidad social. Todo esto teniendo en cuenta las limitaciones en las competencias que tienen los Ayuntamientos, al respecto la alcaldesa dijo que sería ‘deseable’ que el marco de competencias pudiera ampliarse de acuerdo al principio de subsidiariedad, sobre todo en lo relativo a seguridad ciudadana y orden público. En lo respectivo a la cooperación al desarrollo, la alcaldesa criticó a aquellas voces que quieren volver a utilizar discursos enfocados en lo doméstico, poniendo el hincapié en la necesidad que desde las instituciones se promueva la solidaridad y la cooperación en todos los ámbitos, haciendo alusión también al movimiento global en torno a la Agenda 2030 como un objetivo que perseguir para salir de la crisis generada por la pandemia, reforzar el compromiso con esta agenda y con los ODS representa en palabras de la alcaldesa, una herramienta para combatir las desigualdades y fortalecer los procesos democráticos y de paz por una parte, y por otra una guía para poner en el centro del funcionamiento de la economía a las personas y su derecho a una vida digna y la protección del medio ambiente, que están en alto riesgo si no aprovechamos esta crisis para cambiar el modelo en el que vivimos. Ya en su rol de presidenta de CONFOCOS la alcaldesa pone el énfasis en la necesidad de que las administraciones mantengan el compromiso de llegar al 0,7%, y de continuar apostando por la cooperación descentralizada y a nivel estatal. Además recalcó la importancia de reforzar los proyectos de cooperación técnica, a la vez que hizo mención a la necesidad de escuchar a la ciudadanía, que exige mayor transparencia y rendición de cuentas respecto del uso que se hace de los fondos de cooperación. En este sentido la alcaldesa apuesta por el trabajo en alianzas, revalorizando la labor de espacios como el CONFOCOS, que emitió un manifiesto reivindicando la necesidad de hacer efectivos los objetivos ODS y la promoción de espacios donde presentar proyectos de manera conjunta, promoviendo el diálogo y el consenso entre las administraciones. Tal y como dice el manifiesto, la crisis no es excusa para dejar de hacer políticas con las personas en el centro. Finalmente la alcaldesa y presidenta del CONFOCOS dio su opinión acerca de los cambios que ha generado esta crisis y que a su parecer perduraran en el tiempo, para ella esta pandemia nos ha puesto frente a un espejo, donde hemos visto las consecuencias de nuestro modelo de desarrollo. Se trata de una crisis que va a perdurar en el tiempo, y por esta razón piensa que es mas importante que nuca replantearnos cómo crear empleos dignos y sostenibles, cómo proteger y preservar la biodiversidad, cómo prepararnos para futuras pandemias, cómo hacer frente a las violencias machistas y por sobre todo cómo convertir todas estas debilidades del sistema en fortalezas que nos ayuden a garantizar la supervivencia del planeta y que las personas vivan en condiciones dignas. La alcaldesa apuesta por los ODS y las agendas globales de desarrollo, promoviendo cambios estructurales en el modelo económico en que vivimos.

El alcalde de Valladolid, Óscar Puente, responde a algunas preguntas clave luego de pasar los peores meses de la crisis provocada por la COVID-19

Aunque llevamos ya unos meses de ‘nueva normalidad’ la sombra de la pandemia sigue a la vuelta de la esquina, no solo desde el punto de vista sanitario por el miedo a los rebrotes, sino también por las graves consecuencias sociales y económicas que dejó en España y en el resto del mundo. Desde INCIDEM llevamos más de 10 años trabajando para visibilizar y reconocer el trabajo de los gobiernos locales, y pasado ya el momento más crítico y en proceso de diseñar y gestionar la reconstrucción, creemos que es más necesario que nunca poner el foco en la labor que muchos ayuntamientos españoles han realizado en esta primera mitad del año, sobre todo porque muchas de sus acciones pueden constituirse como buenas prácticas de cara a futuro.

En este sentido, hemos decidido entrevistar a algunos alcaldes y alcaldesas que destacaron por su gestión de la crisis, y en este marco hemos conversado con Óscar Puente, alcalde de Valladolid desde 2015, para que nos cuente de primera mano sus impresiones y aprendizajes en estos meses tan difíciles.

La primera pregunta fue dirigida a conocer su percepción del impacto de la pandemia en el municipio, al respecto el alcalde puso el foco en los aspectos económicos y sociales, sobre todo para el gran número de personas que han perdido o han visto reducida su fuente principal de ingresos, esto sin contar por supuesto los efectos sanitarios que ya todos conocemos bien. A la hora de buscar soluciones el Ayuntamiento de Valladolid no dudó en trabajar para dar respuesta a las necesidades críticas de la ciudadanía, y en este sentido el alcalde reconoce la urgencia con que se tomaron las decisiones, comprometiendo hasta la fecha más de catorce millones y medio de euros, procedentes del presupuesto municipal de 2020 y de un Fondo COVID19 creado con los remanentes de los que dispone el Ayuntamiento. Estos fondos fueron destinados a apoyar a las familias a través de ayudas de distinto tipo, de emergencia, a domicilio, de alquiler, beca comedor e incluso destinadas a paliar la crisis energética. Los fondos también apoyaron a los sectores más afectados, como autónomos y Pymes, en especial en ámbitos como comercio, hostelería, cultura o turismo.

El alcalde, Óscar Puente.

Al ser consultado por las dificultades y retos durante los meses de crisis el alcalde reconoció que los Ayuntamientos muchas veces no tienen la posibilidad de atender como quisieran las necesidades de los vecinos y esto se debe a dos cuestiones, a la insuficiente financiación que sigue en las mismas condiciones que en 1985, y recalca en este sentido que la financiación autonómica ha tenido cuatro reformas en lo que va de democracia. Y por otro lado a la necesidad de que el gobierno nacional autorice el uso de los remanentes para que se pueda contribuir a la reactivación de las economías municipales. En este sentido destaca que la Junta de Gobierno de la FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias) de la cual forma parte es ‘optimista para que el Ministerio de Hacienda permita la utilización de esos remanentes’, aunque hasta la fecha no hay novedades al respecto.

Pero no toda la gestión de la crisis fue tensión, el alcalde destaca de manera muy positiva que todas las medidas tomadas desde el Ayuntamiento fueron de manera consensuada y unánime, lo cual fue facilitado por un Grupo de Trabajo del que formaron parte 26 de los 27 concejales del Ayuntamiento, pertenecientes a los grupos socialista, al que pertenece el alcalde, Popular, Ciudadanos, y Valladolid toma la Palabra. Esto destaca porque no ha sido la norma para todos los gobiernos municipales, y además dota de gran legitimidad a todas las decisiones y medidas tomadas.

De cara a la reconstrucción y a los próximos pasos para salir de la crisis desde INCIDEM preguntamos al alcalde cómo ve el futuro de la cooperación internacional descentralizada, sobre todo ante el surgimiento de voces que promulgan que primero son los de aquí. Sobre este tema para el alcalde no se trata de ver a la cooperación solo como una política de los gobiernos nacionales sino también de lo local, y sobre todo como una nueva capa en la forma de relacionarse con otros territorios, que permite un ‘componente de búsqueda de una red de bien común internacional’ y que además promueve y persigue valores como los derechos humanos, la igualdad de oportunidades y la paz. Resalta además el valor añadido que pueden aportar los gobiernos locales a otros paises y regiones que todavía están lidiando con la peor parte de a pandemia, compartiendo la experiencia adquirida y algunas posibles buenas prácticas, y pone el foco en la necesidad de reafirmar la cooperación internacional, partiendo de la comprensión de que la salud pública es un ‘bien público global’. Para llevar adelante estos objetivos el Ayuntamiento continuará trabajando a través de subvenciones a proyectos de cooperación y trabajando junto a las organizaciones de la sociedad civil.

Por último consultamos al alcalde por las prácticas municipales que resaltaría como originales y útiles en la gestión de la crisis, resalta los esfuerzos realizados para promover el teletrabajo, sobre todo en el ámbito de los servicios sociales, incluso llegando a aprobar un acuerdo para establecer el teletrabajo como forma ordinaria de prestación de servicios para el conjunto de trabajadores de la Administración Municipal, y cierra remarcando la importancia del dialogo y el acuerdo entre las fuerzas políticas, reconociendo que “se ha convertido en un activo de enorme importancia a la hora de tomar decisiones eficientes para luchar contra las consecuencias de la pandemia en nuestra ciudad”

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